完整的葡萄酒之旅怎么少得了这10款酒？

人民代表大会逐步成为人民当家作主的有效组织形式、整个国家政权体系的核心，作为宪法政治基础的人民代表大会制度的基础性、根本性特征日益显现。

这些现象导致了全球治理需要的出现，即要在全球层面上解决人类共同面临的环境、卫生、金融、体育、食品安全等问题。[53]S. Cassese, Diritto Amministrativo Globale, in S. Cassese（ed.），Dizionario di Diritto Pubblico. Giuffre Editore, 2006, p. 1945. [54]司注43引文，第118页。

宪法法院第一次使用正当程序是在1962年2月23日的第13号判决中，它承认正当行政程序具有法的一般原则的效力，但只约束大区而不是国家，因此当立法者是国家时可以回避它，并且肯定该原则本身不具有宪法原则的性质。在欧盟法中，最初行政程序很少被注意，其中一个原因是长期以来行政程序本身在成员国内就不占有重要地位。法治国的前提是国家对公民基本权利的有效尊重：一旦国家限制公民的基本权利，应该有实定法的规定，特别是宪法的规定，并有明确的监督，行政程序与行政诉讼旨在保证这种限制不被超越。[40]欧洲人权法院认为这一条要求尽管在成员国的制度中实质意义有所不同，成员国的行政机关至少在形式上保证参与权的实际进行。[19]它规定在行政复议中，只有当行政行为所涉之人表达自己的理由后行政机关才可以作出决定。

[48]参见[美]本尼迪克特?金斯伯里等：全球行政法的产生，范云鹏译，载《环球法律评论》2008年第5期，第122-123页。可以说，正在形成一个全球公共行政的空间。[13] 部分学者认为，中华人民共和国主席是中华人民共和国的国家元首。

从这个意义上说，元首不仅仅是一个国家机构，而是国家本身，是国家的代表而不是国家机构的代表。[17]目前我国已经有越来越多的宪法学者开始承认国家主席就是我国的国家元首。1982年宪法是在1954年宪法的基础上修订的，其中关于国家主席的内容基本上沿袭了1954年宪法的规定，[26]所不同的是取消了1954年宪法中国家主席统帅全国武装力量和召开最高国务会议的权力，[27]而这对国家主席是个人元首还是集体元首应该没有实质性的影响。因此，在宪法中便没有把主席是国家元首的规定写进去。

[29] 如有学者分析了1954年国家主席的8类职权，其中6项是与全国人大常委会结合行使，也有4类是同全国人民代表大会相结合的。同理，我们也不能因为国家主席行使的许多权力具有程序性、礼节性而否认其权力的独立性，因为国家主席公布的法律是立法机关制定和通过的就认为这是一种个人与集体相结合的元首制度。

元首职权由国家主席同最高权力机关结合起来行使国家元首职权。总统开始具有首相的双重属性，他既是立法机关的领袖，又是不向立法机关负责的独立的行政首脑。我国宪法学界许多学者认为1954年宪法确定的是集体元首制度，其根据是刘少奇代表宪法起草委员会向首届全国人民代表大会所做的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，其中明确指出：我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。[36] [美]梅里亚姆著：《美国政治思想》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第79、80页。

但议长、委员长作为一种个人的身份一般不能代表议会、常委会(出访是例外)，因为在立法机关内部实行的是合议制，议会的代表不能是某个人，它要么没有代表，要么全体都是代表。[11]将元首划归立法机关是苏联宪法的创造，集体国家元首是苏维埃国家的一项创举，这种集体元首与立法机关密切相连，如苏联1936年宪法规定，苏联最高苏维埃的常设机关，最高苏维埃主席团是苏联的国家元首，因为集体国家元首比较符合社会主义国家的民主本质，符合民主集中制的要求。实行集体（如最高委员会、主席团、最高委员会等）国家元首的有3个。[22] 许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1989年版，第215页。

[29]在个人还是集体行使职权这一问题上，1954年宪法与1982年宪法没有本质区别，它们实际上确定的都是个人元首制度。1982年宪法与1954年宪法相比减少了国家主席的职权，但这只能说明国家主席的职权更虚了，而不能说国家主席的权力更加个人化了，不能说1954年宪法规定的是集体元首，而1982年宪法规定的是个人与集体相结合的元首制度

[⑨]笔者认为，既然代表资格审查委员会是为人大的会议召开做准备的，那么其成员由常务委员会会议通过是适当的，但不应由委员长会议提名，而应由一定数量的常委会委员联名提出。因此两个月举行一次常委会会议，这一点不在委员长会议决定的范畴之内，这种会议每次都安排在双月下旬、每次会议的天数也已基本形成惯例，对此委员长会议也应予以尊重，[①]因此委员长会议决定的会期只能在有限的范围内，即两个月中的哪一天开会（一般是双月下旬的某天），会议的天数也应有大致的范围。

拿1989年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，以及1987年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》来说，前者7章54条约6千字，后者5章34条约3千字，相较之前述国家动辄数十章数万字之巨，内容似乎还不算完备。但没有规定临时会议召集的具体程序。（二）会议议程草案拟定权 这是常委会会议举行的前提，也是常委会会议顺利进行的保障。  三、指导和协调各专门委员会的日常工作 《全国人大组织法》第25条规定委员长会议的第三项职能是指导和协调各专门委员会的日常工作，这确定了委员长会议与专门委员会之间的基本关系。【1】因此委员长会议决定常委会每次会议的会期也应包括这两个方面——决定哪天开会和开几天会。笔者认为，《全国人大组织法》第25条规定的前三个方面基本上符合宪法第68条第2款规定的委员长会议处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作这一定性，但第四项处理常务委员会其他重要日常工作却在随后的许多法律规定中偏离了宪法为之规定的方向。

李鹏著：《立法与监督——李鹏人大日记》（下），新华出版社2006年版，第553、557页。如2010年１０月２７日，十一届全国人大常委会第五十二次委员长会议决定胡锦涛提名习近平为中华人民共和国中央军事委员会副主席的议案，交付常委会十七次会议表决。

当然委员长会议需要根据每次会议的不同情况有所调整，但通常是针对其中部分议程的增加或删减（而且只有提出权）。2011年3月20日，今天召集人大有关同志，谈监督法起草的有关问题，参加的有何椿霖、王维澄、姜云宝、周成奎、乔晓阳、吴文昌和张春生同志。

[②]   二、对议案和质询案的提交审议权 这是《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的第二项职权：对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议。常务委员会设副秘书长若干人，由委员长提请常务委员会任免。

从《全国人大组织法》第33条关于质询案的这一规定推论其第32条关于议案的规定，委员长会议在其中的功能应该是相同或相似的，即对向常务委员会提出的议案，委员长会议没有不提交的权力，只有决定提交给谁的权力。同理，第35条第3款规定的各专门委员会成员在大会闭会期间，由常务委员会补充任命其中个别副主任委员和部分委员也是可以的，但也应由常委会委员联名（而不是委员长会议）提名，常务委员会会议通过。第5条第2款还规定：常务委员会举行会议期间，需要调整议程的，由委员长会议提出，经常务委员会全体会议同意。鉴于临时会议的特殊性，其会议天数也应由三分之一以上的委员一并提出（在临时会议过程中如需要延长会议时间，也应由三分之一以上的委员提出），而不宜由委员长会议决定。

程序   我国1982年宪法第68条第2款规定：委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。那么，指导和领导的区别是什么呢？笔者认为，指导是业务上的指点、引导，不具有强制性。

李鹏著：《立法与监督——李鹏人大日记》（下），新华出版社2006年版，第536-537、547页。《全国人大常委会议事规则》第3条规定：全国人大常委会一般每两个月举行一次会议，如有特殊需要，可以临时召集会议。

[⑧]《全国人大组织法》第26条第2款规定的提名代表资格审查委员会成员，是否可以视为第25条所规定的委员长会议决定会期和拟定会议议程草案的延伸呢？它们是否都是在为常委会会议的召开做准备性工作？恐怕不是。[⑩]   注释: [①] 七届人大后常委会的会期制度基本定型，七届全国人大常委会召开了31次会议，除了人代会前后的6次会议开1至4天外，一般开6至9天，最多的只有一次，开了11天。

从其他国家议会委员会的产生来看，大多数国家是由选举产生的，如丹麦、罗马尼亚、缅甸、也门等，也有分配产生的，如日本、美国，也有指派和任命产生的，其共同点是都按照议员所属党派的一定比例来确定，如美国的常设委员会由参众两院分别举行全体会议选举产生，但实际上是按党派在议院中所占席位的比例确定的。如每次会议都要审议若干法律案，但每次会议审议的法律案一般是不同的（即使是上次会议审议未通过的法律案需要再审议，其审议内容也不是雷同的），可见委员长会议拟定会议议程草案的权力不是完全按照自己的意愿拟订，而是要遵守有关规则，尊重惯例。第一种和第二种程序针对的都是有关国家机关提出的议案，其中第一种议案的审议程序是最周密的，包括先交有关的专门委员会审议、提出报告（第一步），再提请常务委员会会议审议（第二步）。《美国参议院议事规则》43条约3.5万字。

第25条这一款规定的细化（如拟定的会议议程草案怎么变成正式议程）在《常务委员会议事规则》第5条第1款中：委员长会议拟订常务委员会会议议程草案，提请常务委员会全体会议决定。[⑥]更重要的是，其内容不能违背宪法。

（二）对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议。那么，如果这方面的惯例有不合理之处，委员长会议是否可以打破惯例？鉴于委员长会议只有提请权，因此即使委员长会议想打破惯例，也还需常务委员会全体会议决定。

进入 马岭 的专栏 进入专题： 全国人大组织法 委员长会议 。[④] 《常务委员会议事规则》将质询的对象扩大到国务院及国务院各部门和最高人民法院、最高人民检察院，增加了最高人民法院、最高人民检察院，这与司法独立的精神是否相冲突，值得商榷。